Uitspraak HR over formele rechtskracht

Hoge Raad 12 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1621

De strafrechter is in beginsel gebonden aan een besluit van een bestuursorgaan of aan een onherroepelijke beslissing over dat besluit van de bestuursrechter. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan die formele rechtskracht worden doorbroken. Bijvoorbeeld in de uitzonderlijke situatie dat zo’n besluit niet als basis kan dienen voor een strafrechtelijke veroordeling vanwege (strijdigheid met) fundamentele rechten of rechtstreeks werkend recht van de Europese Unie. Of als de wettelijke omschrijving van het delict ertoe dwingt dat de strafrechter zelf toetst of het besluit rechtmatig tot stand is gekomen.

Achtergrond van de zaak

• Verdachte werd op 16 januari 2019 in Duitsland als bestuurder van een auto onderworpen aan een drugsonderzoek en dat in zijn bloed sporen werden aangetroffen van het gebruik van THC, MDMA en MDA. (...)

• De Duitse autoriteiten hebben het rijden onder invloed vervolgens gemeld aan de Nederlandse autoriteiten.

• Het CBR heeft op grond van deze informatie besloten tot een onderzoek of de verdachte beschikt over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid die is vereist voor het besturen van een motorrijtuig (art. 131 lid 1 onder b WVW 1994).

• Tegelijkertijd is bij besluit van 12 februari 2020 de geldigheid van het rijbewijs van de verdachte geschorst (art. 131 lid 2 onder a WVW 1994). Tegen dit besluit heeft de verdachte geen rechtsmiddel aangewend.

• De verdachte wordt (...) vervolgd omdat hij ondanks de schorsing van zijn rijbewijs in een auto zou hebben gereden.

Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:

“hij, op of omstreeks 3 juni 2020 te Venlo, terwijl hij wist of redelijkerwijs moest weten dat de geldigheid van een op zijn naam gesteld rijbewijs ingevolge artikel 131, tweede lid, onderdeel a van de Wegenverkeerswet 1994, voor een of meer categorieën van motorrijtuigen was geschorst, gedurende de tijd dat die schorsing van kracht was, op een weg, de Hogeweg, een motorrijtuig, (personenauto), van de categorie of categorieën, waarop de schorsing betrekking had, heeft bestuurd.”

Volgens het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep van 21 januari 2022 heeft de raadsvrouw van de verdachte daar het woord gevoerd overeenkomstig de pleitnota die aan het proces-verbaal is gehecht. Deze pleitnota houdt onder meer in:

“Cliënt wordt vervolgd omdat hij op 3 juni 2020 heeft gereden terwijl hij wist of redelijkerwijs moest weten dat de geldigheid van zijn rijbewijs was geschorst.

Niet betwist wordt dat cliënt wist dat het CBR bij besluit d.d. 12 februari 2020 de geldigheid van zijn rijbewijs had geschorst.

Wel wordt betwist dat de grondslag van dit besluit rechtmatig is.

Indien uw gerechtshof - met mij - tot de conclusie zou komen dat de grondslag van het in de tenlastelegging opgenomen besluit onrechtmatig is, dan dient tevens tot de conclusie te worden gekomen dat mijn cliënt dient te worden vrijgesproken van het verwijt dat hij ondanks wetenschap van het besluit tot schorsing van de geldigheid van zijn rijbewijs toch is gaan rijden. Ik licht dit bewijsverweer uiteraard toe en trek daarbij een parallel met de jurisprudentie van de Hoge Raad met betrekking tot de strafbaarstelling van artikel 197 Sr (de terugkeer van ongewenst verklaarde vreemdelingen). (Voetnoot: ECLI:NL:HR:2010:BL2854, ECLI:NL:HR:2016:616.)

Toetsing door de strafrechter van bestuursrechtelijke besluiten

Wie als derdelander in Nederland verblijft terwijl hij weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat tegen hem een inreisverbod als bedoeld in artikel 66a lid 7 van de Wv 2000 (de Hoge Raad begrijpt hier en hierna telkens: Vreemdelingenwet 2000) (een zwaar inreisverbod) is uitgevaardigd, maakt zich schuldig aan overtreding van artikel 197 Sr.

Met het oog op het bestanddeel ‘tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a lid 7 van de Wv 2000’ dient de strafrechter volgens de Hoge Raad te onderzoeken of de grondslag van het inreisverbod rechtmatig is en, indien ter zake verweer is gevoerd, van dat onderzoek te doen blijken en gemotiveerd op dat verweer te beslissen.

Dat geldt ook indien tegen het desbetreffende besluit een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan en de verdachte van deze rechtsgang geen gebruik heeft gemaakt. Slechts indien de bestuursrechter zich bij onherroepelijke uitspraak heeft uitgelaten over het inreisverbod staat het beginsel van formele rechtskracht er aan in de weg dat de strafrechter een verweer dat het inreisverbod onrechtmatig is onderzoekt en daarop beslist. Al zijn op dit beginsel ook weer uitzonderingen gemaakt - bijvoorbeeld evidente strijdigheid met het Unierecht - maar die doen voor de beoordeling van de onderhavige zaak niet ter zake.

Het 'bestuursrechtelijke bestanddeel' van het aan mijn cliënt ten laste gelegde feit

Een van de bestanddelen van het aan mijn cliënt ten laste gelegde feit is dat de geldigheid van zijn rijbewijs is geschorst ‘ingevolge artikel 131, tweede lid, onderdeel a WVW’.

Met het oog op dit bestanddeel komt het mij gelet op het voorgaande voor dat de strafrechter ook ten aanzien van dit feit dient te onderzoeken of de grondslag van het ten laste gelegde besluit rechtmatig is. Ook voor een veroordeling voor artikel 9 lid 5 WVW is immers vereist dat komt vast te staan dat het ten laste gelegde besluit (de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs) berust op enig wettelijk voorschrift (artikel 131 lid 2 onder a WVW) - en dat de verdachte wist of redelijkerwijs moest weten van het bestaan van dit besluit -.

Uit de stukken van het CBR volgt dat uit een door het CBR ontvangen melding van de RDW via het Europees meldingssysteem Eucaris zou zijn gebleken dat mijn cliënt op 16 januari 2019 in Duitsland als bestuurder van een auto werd aangehouden met - kort gezegd - drugsgerelateerde stoffen in zijn bloed. Meer of andere informatie over die aanhouding is niet bekend.

Op basis van deze informatie - en op basis van deze informatie alleen - twijfelde het CBR eraan of cliënt geestelijk en lichamelijk in staat is om een motorvoertuig te besturen (artikel 130 lid 1 WVW). Meer in het bijzonder heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat het vermoeden bestaat dat mijn cliënt wegens ernstig gestoord inzicht of gedrag niet langer over de geestelijke geschiktheid beschikt om een motorvoertuig te besturen (artikel 23 lid 3 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 en de daarbij behorende bijlage 1, onder B, onderdeel I en II, sub b).

Bij besluit d.d. 12 februari 2020 werd daarom aan mijn cliënt op grond van artikel 131 WVW een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en werd op grond van datzelfde artikel, bezien in samenhang met de artikelen 5 en 6 van de regeling de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst. Cliënt heeft tegen beide besluiten geen bezwaar gemaakt.

Een vermoeden van ongeschiktheid om een motorvoertuig te besturen als bedoeld in artikel 130 lid 1 WVW kan worden gebaseerd op feiten en omstandigheden die zijn genoemd in de bij de regeling behorende bijlage. In het geval van mijn cliënt heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat het vermoeden bestaat dat cliënt wegens ernstig gestoord inzicht of gedrag niet langer over de geestelijke geschiktheid beschikt om een motorvoertuig te besturen. Dit vermoeden is echter de facto uitsluitend gebaseerd op een eenmalige vaststelling dat in het bloed van cliënt drugsgerelateerde waarden werden aangetroffen.

Ik meen dat die enkele omstandigheid op zichzelf genomen niet het vermoeden kan rechtvaardigen dat cliënt wegens ernstig gestoord inzicht of gedrag niet langer over de geestelijke geschiktheid beschikt om een motorrijtuig te besturen en dat de geldigheid van het rijbewijs van cliënt vanwege die enkele omstandigheid dus niet geschorst had mogen worden. (...)

Ook in het besluit dat het CBR aan mijn cliënt oplegde - en ten aanzien waarvan mijn cliënt nu wordt verweten dat hij in strijd met dat besluit heeft gehandeld - wordt in het geheel niet gesproken over aanvullende gegevens die een vermoeden van ongeschiktheid rechtvaardigen.

Daar komt nog bij dat met betrekking tot het besluit tot schorsing van de geldigheid van het rijbewijs niet slechts een vermoeden van ongeschiktheid moet worden gegeven, maar dat er sprake moet zijn van een duidelijke aanwijzing dat cliënt lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert. Het CBR had zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt kunnen stellen dat cliënt lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert. Ook om deze reden was er geen grond om tot schorsing van de geldigheid van het rijbewijs over te gaan.

Nu het ten laste gelegde besluit (de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs) niet berust op enig wettelijk voorschrift verzoek ik uw gerechtshof om mijn cliënt vrij te spreken.”

Het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep van 5 augustus 2022 houdt als mededeling van de advocaat-generaal in, kort gezegd, dat het ressortsparket de onderliggende stukken over het in Duitsland verrichte onderzoek naar de aanwezigheid van drugsgerelateerde waarden in het bloed van de verdachte heeft opgevraagd, maar niet heeft ontvangen.

Het hof heeft de verdachte vrijgesproken van het hem tenlastegelegde en daartoe overwogen:

“Het hof heeft uit het onderzoek ter terechtzitting niet door de inhoud van wettige bewijsmiddelen de overtuiging bekomen dat verdachte het tenlastegelegde heeft begaan, zodat hij daarvan zal worden vrijgesproken. Het hof overweegt daartoe als volgt.

Uit het dossier blijkt dat de verdachte op 12 februari 2020 een besluit van het CBR heeft ontvangen waarin staat dat uit een in november 2019 door het CBR ontvangen melding van de RDW, via het Europese meldingssysteem Eucaris, de verdachte als bestuurder van een auto op 16 januari 2019 is aangehouden in Duitsland en dat uit het bloedonderzoek is gebleken dat de verdachte de stoffen THC (met een waarde van 41 ng/ml), MDMA (met een waarde van 540 ng/ml) en MDA (met een waarde van 46 ng/ml) in zijn bloed had. Op basis van voornoemde stukken twijfelde het CBR of het nog veilig is dat de verdachte zijn rijbewijs heeft en deelneemt aan het verkeer. Het CBR stelt dat zij duidelijke aanwijzingen hebben gekregen dat de verdachte geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert of dat de verdachte ernstige psychiatrische problemen heeft. Volgens het CBR moet de verdachte om deze reden verplicht een medisch onderzoek ondergaan. Het CBR heeft hierop op grond van artikel 131 van de Wegenverkeerswet 1994 en artikel 5 en 6 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 het rijbewijs van de verdachte geschorst tot de uitslag van het medisch onderzoek.

Op 3 juni 2020 is de verdachte door verbalisanten [verbalisant 1] en [verbalisant 2] gecontroleerd vanwege het niet dragen van een autogordel in zijn motorrijtuig aan de Hogeweg te Venlo. Uit onderzoek van de verbalisanten bleek dat verdachte ondanks wetenschap van het besluit van het CBR tot schorsing van de geldigheid van zijn rijbewijs, toch is gaan rijden.

Ter terechtzitting in hoger beroep heeft de raadsvrouw van de verdachte zich op het standpunt gesteld dat de grondslag van het in de tenlastelegging opgenomen besluit tot schorsing van het rijbewijs van de verdachte onrechtmatig is, waardoor de verdachte dient te worden vrijgesproken van het verwijt dat hij ondanks wetenschap van het besluit tot schorsing van de geldigheid van zijn rijbewijs toch is gaan rijden.

Het hof is van oordeel dat niet wettig en overtuigend is bewezen dat aan het bestanddeel van artikel 131, tweede lid, onderdeel a van de Wegenverkeerswet 1994 is voldaan. Doordat niet – zoals is verzocht ter gelegenheid van de zitting van 21 januari 2022 – de achterliggende stukken die tot de schorsing van het rijbewijs door het CBR hebben geleid zijn overgelegd, kan niet getoetst worden of de beslissing van het CBR op grond van artikel 131, tweede lid, onderdeel a van de Wegenverkeerswet 1994 op terechte gronden is genomen en of zich inderdaad een omstandigheid zoals in artikel 130, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 – waarnaar artikel 131, tweede lid, onder a van de Wegenverkeerswet 1994 verwijst – heeft voorgedaan. Nu dit niet door het hof getoetst kan worden ontbreekt naar het oordeel van het hof het wettig en overtuigend bewijs op dit punt.”

Middel

Het cassatiemiddel klaagt dat het hof het beginsel van de formele rechtskracht heeft miskend door ten onrechte te oordelen dat de strafrechter – bij de beoordeling van de bewijsvraag ter zake van overtreding van artikel 9 lid 5 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994) – gehouden is zelfstandig onderzoek te doen naar de rechtsgeldigheid van het besluit waarbij het rijbewijs van de verdachte is geschorst.

Beoordeling Hoge Raad

Als uitgangspunt heeft te gelden dat aan een besluit van een bestuursorgaan waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open staat, of heeft opengestaan maar niet of niet met succes is gebruikt, in het strafrecht formele rechtskracht toekomt. Dit uitgangspunt geldt met het oog op de rechtszekerheid, het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken en in verband met een behoorlijke taakverdeling tussen de strafrechter en de bestuursrechter (vgl. HR 12 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:617). Deze taakverdeling houdt onder meer verband met de onwenselijkheid dat de strafrechter anders gedwongen zou zijn om in een daarop niet toegesneden procedure, waarin het bestuursorgaan dat het betreffende besluit heeft genomen geen procesdeelnemer is, vragen onder ogen te zien tot het beantwoorden waarvan bij uitstek de bestuursrechter is toegerust en geroepen (vgl. het vandaag uitgesproken arrest in de zaak 22/03695, ECLI:NL:HR:2024:1622, rechtsoverweging 2.4.1).

Dit uitgangspunt van de formele rechtskracht brengt mee dat de strafrechter in beginsel ervan moet uitgaan dat een besluit van een bestuursorgaan wat betreft de wijze van totstandkoming en zijn inhoud in overeenstemming is met de betreffende wettelijke voorschriften en met algemene rechtsbeginselen. Is het besluit bij onherroepelijke uitspraak van de bestuursrechter vernietigd, dan moet de strafrechter van die beslissing van de bestuursrechter uitgaan (vgl. HR 12 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:617).

Onder bijzondere omstandigheden kan aanleiding bestaan op deze formele rechtskracht van besluiten een uitzondering te maken in die zin dat een gedraging in weerwil van een besluit van een bestuursorgaan niet tot strafbaarheid leidt. Dat is bijvoorbeeld het geval als zich de uitzonderlijke situatie voordoet dat (i) fundamentele rechten en/of rechtstreeks werkende bepalingen van Unierecht met zich brengen dat zo’n besluit niet als basis kan dienen voor een strafrechtelijke veroordeling (vgl. HR 28 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:527) of (ii) als de delictsomschrijving zo moet worden uitgelegd dat hieraan alleen wordt voldaan als sprake is van een (ook) naar het oordeel van de strafrechter rechtmatig tot stand gekomen besluit (vgl. HR 24 september 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2126, met betrekking tot artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht).

Tegen het besluit van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR) waarbij op grond van artikel 131 lid 2, aanhef en onder a, WVW 1994 de geldigheid van het rijbewijs wordt geschorst, staat een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Dat brengt mee dat het de strafrechter bij een strafrechtelijke vervolging voor artikel 9 lid 5 WVW 1994 in beginsel niet vrij staat te onderzoeken of het besluit van het CBR rechtmatig is. Voor het maken van een uitzondering als hiervoor onder 2.5.2 bedoeld, ziet de Hoge Raad geen aanleiding.

Uit het voorgaande volgt dat het oordeel van het hof dat de strafrechter in geval van een strafrechtelijke vervolging voor overtreding van artikel 9 lid 5 WVW 1994 moet beoordelen of het besluit tot schorsing van de geldigheid van het rijbewijs rechtmatig tot stand is gekomen, getuigt van een onjuiste rechtsopvatting.

Het cassatiemiddel slaagt.

Opmerking verdient dat een geslaagd bezwaar of beroep tegen het besluit van het CBR kan meebrengen dat achteraf bezien de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs nooit heeft gegolden. Is het betreffende besluit onherroepelijk vernietigd of herroepen nadat de verdachte onherroepelijk in de strafzaak is veroordeeld, dan is het niet uitgesloten dat de verdachte met succes een aanvraag kan doen tot herziening, in de zin van artikel 457 lid 1 van het Wetboek van Strafvordering (vgl. HR 13 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2854).

Lees hier de volledige uitspraak.