Hoge Raad 5 maart 2024, ECLI:NL:HR:2024:308

De verdachte is wegens ‘medeplegen van een opzettelijke schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht’ veroordeeld tot en geldboete van € 500 subsidiair 10 dagen hechtenis, geheel voorwaardelijk, met een proeftijd van 2 jaren.

De uitspraak van het hof houdt onder meer in:

“Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de strafvervolging

Klachtvereiste

Standpunt van de advocaat-generaal

De advocaat-generaal heeft zich kort gezegd op het standpunt gesteld dat medeverdachte het Bibob-advies heeft gedeeld met een journalist om het handelen van de gemeente aan de kaak te stellen en niet om derden te schaden. Het tenlastegelegde feit is niet gericht tegen bepaalde personen. Om die reden is geen sprake van het klachtvereiste, zoals bedoeld in artikel 272, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr).

Standpunt van de raadsvrouw

De raadsvrouw heeft kort gezegd aangevoerd dat ingevolge artikel 272, tweede lid, Sr voor vervolging van onderhavige feit een klacht nodig is van degene die door het schenden van het voorschrift, het geheim houden van het advies, wordt geraakt. Een dergelijke klacht ontbreekt. Derhalve dient het openbaar ministerie niet-ontvankelijk te worden verklaard in de strafvervolging van verdachte.

Oordeel van het hof

Het hof is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een klachtvereiste. Het motief van medeverdachte om het Bibob-advies te delen is niet relevant voor het klachtvereiste. Indien het schenden van de geheimhoudingsplicht tegen een bepaald persoon is gepleegd, wordt het slechts vervolgd op de klacht van diegene. Echter, de geheimhoudingsplicht ingevolge artikel 28 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) dient een breder belang dan alleen de bescherming van derden. De geheimhoudingsplicht raakt in dit geval ook het algemeen belang, namelijk dat het doel van de Wet Bibob beter wordt gediend in geval instanties en personen die informatie verstrekken aan de opstellers van het advies ervan uit kunnen gaan dat die informatie vertrouwelijk blijft.

Het hof verwerpt het verweer van de raadsvrouw.

(...)

Overweging met betrekking tot het bewijs

(...)

Het hof is van oordeel dat wettig en overtuigend bewezen kan worden verklaard dat verdachte zich schuldig heeft gemaakt aan het medeplegen van een opzettelijke schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht. Het hof heeft daarbij acht geslagen op de gebezigde bewijsmiddelen zoals deze later in de eventueel op te maken aanvulling op dit arrest zullen worden opgenomen. Het hof overweegt in het bijzonder het volgende.

Artikel 28, eerste lid van de Wet Bibob luidt:

Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.

Het tweede lid van hetzelfde artikel luidt voor zover van belang:

Het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die een advies ontvangt, geeft de daarin opgenomen gegevens niet door, behoudens aan:

• a. de betrokkene, uitsluitend voorzover dit noodzakelijk is ter motivering van de naar aanleiding van het advies te nemen beslissing;

[aangever] heeft onder meer het volgende verklaard: hij is Bibob-coördinator binnen de gemeente Zwolle. Op 6 juni 2018 werd door [verdachte] een vergunning aangevraagd op grond van de Drank- en Horecawet voor café [B] . Aan [verdachte] (aanvrager) werd medegedeeld dat het Landelijke Bureau Bibob om advies zou worden gevraagd. Het advies werd op 15 januari 2019 uitgebracht. Op grond van artikel 28 lid 1 Wet Bibob rust op dat advies een geheimhoudingsplicht. Verstrekking aan anderen is slechts mogelijk op grond van het tweede lid van het artikel. Aanvrager kreeg het gehele advies. Op het document dat aanvrager kreeg stond dat geheimhouding van toepassing was.

Op 29 maart 2019 stond er een artikel op de site van RTV Oost met de volgende tekst:

De uitslag van het cruciale onderzoek is nu bekend. RTV Oost heeft het vertrouwelijke rapport ingezien. Voornaamste conclusie van het Bibob-rapport is dat [verdachte] bedrijven − behalve het café ook zijn beveiligingsbedrijf − niet in verband kunnen worden gebracht met strafbare feiten. Toch weigert de gemeente Zwolle om de voor [verdachte] onmisbare drank- en horecavergunning af te geven. De gemeente wil vanwege de privacy niet reageren op de inhoud van het Bibob-onderzoek. De Bibob-onderzoekers wijzen de gemeente wel op de contacten van [verdachte] . Het gaat hierbij om twee van zijn medewerkers en een investeerder die in het verleden zijn veroordeeld.

Volgens [aangever] wordt met de laatste zin de kern van het Bibob-advies geciteerd en kun je dit alleen weten als je het advies hebt ingezien of met iemand hebt gesproken die kennis heeft van het advies.

Door het openbaar ministerie is besloten het Bibob-advies niet op te nemen in het dossier vanwege de privacygevoelige gegevens van derden daarin. Desondanks is het hof van oordeel dat kan worden vastgesteld dat medeverdachte informatie uit het Bibob-advies heeft gedeeld met journalist [betrokkene 2] van RTV Oost. Medeverdachte heeft verklaard dat hij wist dat op het Bibob-advies een geheimhoudingsplicht rustte en dat hij het Bibob-advies opzettelijk heeft gedeeld met [betrokkene 2] van RTV Oost om het handelen van de gemeente aan de kaak te stellen. Gelet hierop, de aangifte van [aangever] en de tekst van het artikel kan worden vastgesteld dat hetgeen in het artikel van RTV Oost is terechtgekomen uit het geheime Bibob-advies afkomstig is.

(...)

Strafbaarheid van het bewezenverklaarde

Toestemming

Standpunt van de advocaat-generaal

De advocaat-generaal heeft zich kort gezegd op het standpunt gesteld dat uit het dossier niet blijkt dat de personen over wie informatie is gedeeld toestemming hebben gegeven om de informatie te delen met derden. Bovendien is het delen van het Bibob-advies op zich al verboden op grond van artikel 28 Wet Bibob in samenhang met artikel 272 Sr. De wederrechtelijkheid van het feit wordt door een eventuele toestemming niet ontnomen.

Standpunt van de raadsvrouw
De raadsvrouw heeft kort gezegd aangevoerd dat de personen over wie informatie is gedeeld aan medeverdachte toestemming hebben gegeven de informatie te mogen delen. Deze toestemming ontneemt de wederrechtelijkheid aan het handelen van medeverdachte. Dit dient voor verdachte te leiden tot ontslag van alle rechtsvervolging.

Oordeel van het hof

Het hof is van oordeel dat het de geheimhoudingsplicht in dit geval niet alleen ziet op de schending van privacy van derden, maar ook in dienst staat van het publieke belang. De wederrechtelijkheid van het handelen van verdachte wordt derhalve niet weggenomen door de (eventuele) toestemming van degene over wie informatie is gedeeld.

Het hof verwerpt het verweer van de raadsvrouw.”

Middel

Het cassatiemiddel klaagt onder meer over het oordeel van het hof dat voor de vervolging geen klacht is vereist als bedoeld in artikel 272 lid 2 van het Wetboek van Strafrecht.

Beoordeling Hoge Raad

Voor de beoordeling van het cassatiemiddel zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.

Artikel 272 Sr:

“1. Hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie.

2. Indien dit misdrijf tegen een bepaald persoon gepleegd is, wordt het slechts vervolgd op diens klacht.”

Artikel 28 lid 1 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob):

“Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat.”

De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 20 juni 2002, Stb. 2002, 347, houdende regels inzake de bevordering van integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur met betrekking tot beschikkingen of overheidsopdrachten (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) houdt onder meer in:

“Om zijn adviestaak verantwoord te kunnen vervullen, dient het Bureau BIBOB een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van het bedrijf of de onderneming van de betrokkene. (...)

Het Bureau BIBOB zal ten behoeve van het onderzoek in de eerste plaats kunnen beschikken over de gegevens die door de betrokkene zelf zijn aangeleverd. (...)

Het Bureau BIBOB kan verder gegevens vergaren uit alle daartoe geëigende open bronnen en uit gesloten bronnen. Onder open bronnen worden de bronnen verstaan die vrij toegankelijk zijn voor iedere burger of instelling. Het gaat hierbij om zowel openbare registers als private registraties. Gesloten bronnen zijn de gegevensbestanden waaruit uitsluitend op grond van een in de wet geregelde bevoegdheid gegevens kunnen worden verkregen. Deze gesloten bronnen kunnen zowel persoonsregistraties zijn die onder het regime van de WBP vallen, als registraties zijn die onder speciale regimes vallen, zoals de Wet politieregisters en de WJD.

In het wetsvoorstel is een limitatieve opsomming gegeven van bestuursorganen die in beginsel verplicht zijn aan het Bureau BIBOB persoonsgegevens te verstekken uit bestanden waarvan zij de verantwoordelijke zijn en waarvan de daarin opgenomen persoonsgegevens worden verwerkt door de bij het desbetreffende bestuursorgaan genoemde overheidsdiensten of -instellingen. Deze bestanden kunnen als gesloten bron worden aangemerkt. Het gaat hierbij onder meer om de justitiële documentatiedienst, de regionale politiekorpsen en het Korps landelijke politiediensten, bijzondere opsporingsdiensten en de Belastingdienst. Ook kunnen persoonsgegevens uit de aan die registraties ten grondslag liggende dossiers worden opgevraagd. Deze dossiers betreffen onder meer de processen-verbaal die inzicht kunnen geven in de achtergronden van een geregistreerde verdenking. Dit is noodzakelijk omdat het blote feit in een registratie vaak onvoldoende inzicht geeft in de relevantie van dat feit voor de beoordeling van de betrokkene.

Ten aanzien van de gegevens die worden verkregen uit bronnen waarop de WBP, onderscheidenlijk de Wet politieregisters, van toepassing is, dient in dit verband het volgende te worden aangetekend. Het Bureau BIBOB kan op grond van zijn bevoegdheid om deze gegevens op te vragen, de beschikking krijgen over gegevens die op grond van onder meer de goede uitvoering van de politietaak of gewichtige belangen van derden, niet mogen worden bekendgemaakt aan de persoon waarop zij betrekking hebben. In voorkomend geval dient degene die deze gegevens aan het Bureau BIBOB verstrekt, aan te geven dat zij niet aan de desbetreffende persoon ter kennis mogen worden gebracht. Gegevens ten aanzien waarvan dit voorbehoud is gemaakt, kunnen niet worden gebruikt voor de motivering van het BIBOB-advies. Die motivering moet immers ter kennis van de betrokkene worden gebracht, terwijl ook een in de motivering van het advies genoemde derde over de op hem betrekking hebbende gegevens in het advies dient te kunnen worden geïnformeerd. (...)

Zoals ook blijkt uit de hierboven gegeven opsomming van de gegevens die worden gegenereerd door de formulieren die de betrokkene dient in te vullen, beperkt het onderzoek van het Bureau BIBOB zich niet tot personen die deel uitmaken van het bedrijf of de onderneming van betrokkene. Het gaat ook om personen of rechtspersonen die de bedrijfsactiviteiten van betrokkene financieren of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staan. Wanneer deze derden betrokken zijn bij strafbare feiten, raakt dit de positie van de betrokkene.

Benadrukt wordt dat dit laatste ook geldt voor de financiers. (...)

4.5 Bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Vanwege de aard van de gegevens en de diversiteit aan bronnen waaruit deze door het Bureau BIBOB kunnen worden geput, dient met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de personen waaromtrent het bureau gegevens heeft verzameld, een zeer stringent regime te worden gehanteerd ten aanzien van de verstrekking van die persoonsgegevens. Voorts dient te worden voorkomen dat die gegevens onnodig worden verspreid. Er kunnen immers grote zakelijke en persoonlijke belangen op het spel staan. Daarom zijn in het voorliggende wetsvoorstel bepalingen opgenomen die ertoe strekken de verspreiding van de gegevens van het Bureau BIBOB tot het noodzakelijke minimum te beperken. Bovendien is in artikel 27 nadrukkelijk bepaald dat een ieder die op grond van de voorliggende regeling persoonsgegevens inzake een derde verkrijgt, tot geheimhouding verplicht is, behoudens de in het wetsvoorstel geregelde uitzonderingsgevallen. (...)

De in het wetsvoorstel neergelegde geheimhoudingsplicht geldt, zoals hierboven reeds is aangegeven, niet ten aanzien van de gevallen waarin gegevensverstrekking op grond van het wetsvoorstel mogelijk is. Deze bepaling richt zich tot een ieder die op basis van de voorliggende regeling de beschikking krijgt over persoonsgegevens. Als zodanig geldt de geheimhoudingsplicht dus zowel voor de medewerkers van het Bureau BIBOB, het bestuur dat om een advies heeft verzocht en zijn ambtenaren, als voor de instanties die in aanmerking komen voor verstrekking van persoonsgegevens door het Bureau BIBOB buiten de adviesvraag om, zoals het openbaar ministerie en de Registratiekamer, en voor de betrokkene die in de motivering van de hem betreffende beslissing in voorkomend geval persoonsgegevens van derden kan aantreffen. Schending van deze verplichting tot geheimhouding kan ingevolge artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht leiden tot strafrechtelijke vervolging. (...)

Artikel 26

(...) Het eerste lid verplicht de daar genoemde bestuursorganen die in de zin van de Wet bescherming persoonsgegevens de verantwoordelijke zijn voor de persoonsgegevens die in de aangeduide registraties zijn opgenomen, aan het Bureau BIBOB desgevraagd alle gegevens te verstrekken die nodig zijn voor de taakuitvoering van het bureau. Het gaat hierbij om de bestanden waarin persoonsgegevens zijn opgenomen die worden verwerkt door de genoemde overheidsdiensten en -instellingen. In de praktijk richt zich de onderhavige verplichting tot die diensten en instellingen. (...)

De verplichting voor overheidsdiensten en -instellingen om gegevens te verstrekken aan het Bureau BIBOB houdt in dat de geheimhouding waartoe die diensten en instellingen zijn gehouden inzake de gegevens waarover zij beschikken, als zodanig wordt doorbroken ten behoeve van de toepassing van het BIBOB-instrumentarium. Gezien het stringente regime van geheimhouding dat in het voorliggende wetsvoorstel is neergelegd, betekent dit weliswaar zeker niet dat op deze wijze die gegevens algemeen toegankelijk zijn geworden, maar de verplichting van diensten en instellingen tot geheimhouding vereist wel een zorgvuldige handelwijze van het Bureau BIBOB ten aanzien van het opvragen van gegevens. (...)

Artikel 27

In artikel 27, eerste lid, is de geheimhoudingsplicht neergelegd terzake van de gegevens waarover men ingevolge het voorliggend wetsvoorstel de beschikking krijgt. Uitsluitend ten aanzien van de gevallen waarin gegevensverstrekking op grond van het voorliggend wetsvoorstel mogelijk is, geldt deze geheimhouding niet.

In het tweede lid zijn de uitzonderingen opgesomd die gelden ten aanzien van de doorlevering door het bestuursorgaan of de aanbestedende dienst van gegevens die van het Bureau BIBOB zijn verkregen. (...)

Ingevolge het eerste lid van het onderhavige artikel is ook de betrokkene gehouden tot geheimhouding van de gegevens inzake derden waaromtrent hij de beschikking krijgt ingevolge de toepassing van het BIBOB-instrumentarium.” (Kamerstukken II 1999/2000, 26883, nr. 3, p. 24-29, 74-76.)

De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 272 lid 2 Sr houdt onder meer het volgende in. In het oorspronkelijke regeringsontwerp was artikel 291 Sr de voorloper van artikel 272 Sr en de bepaling die uiteindelijk artikel 273 Sr is geworden was genummerd als artikel 292. Na deze beide bepalingen was in artikel 293 Sr het klachtvereiste geregeld. Dat werd als volgt toegelicht:

“De publieke actie is doorgaans onafhankelijk van den privaten wil. Vervolging ambtshalve is dus regel, afhankelijkheid der vervolging van den wil van hem tegen wien het misdrijf is gepleegd, een zeldzame uitzondering, omdat het ontwerp daarvoor als eenige grond erkent de mogelijkheid, dat het bijzonder belang grooter nadeel lijdt door het instellen dan het openbaar belang door het niet-instellen der strafactie. Misdrijven alleen op klagte vervolgbaar zijn alzoo, volgens het ontwerp, geene andere dan schending van het regt van domicilie (...), openbaring van geheimen, indien het misdrijf tegen een bepaald persoon gepleegd is (art. 293 (...)).” (H.J. Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht, deel I, 1891, p. 493 (memorie van toelichting bij titel VII, Indiening en intrekking der klachte bij misdrijven alleen op klachte vervolgbaar).)

“De vervolging is, volgens art. 293, alléén dan afhankelijk van eene voorafgaande klagte, wanneer het misdrijf tegen een bepaald persoon gepleegd is, dus altijd in de gevallen van art. 292. Daarentegen staat, bij overtreding van art. 291, dewijl door de openbaring van het geheim het publiek belang wordt geschonden, in den regel de vervolging ambtshalve open.” (H.J. Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht, deel II, 1891, p. 425.)

Het hof heeft vastgesteld dat het in de tenlastelegging bedoelde “BIBOBadvies” vertrouwelijke gegevens bevat met betrekking tot derden – te weten gegevens over veroordelingen van twee medewerkers van de verdachte en een investeerder – en dat de verdachte en de medeverdachte dit advies aan een journalist hebben verstrekt. Op grond daarvan heeft het hof geoordeeld dat de verdachte een geheim dat hij uit hoofde van artikel 28 lid 1 Wet Bibob verplicht was te bewaren, heeft geschonden.

Het hof heeft geoordeeld dat voor de vervolging van de verdachte voor dit feit geen klacht als bedoeld in artikel 272 lid 2 Sr was vereist. In dat verband heeft het hof overwogen dat een schending van de in artikel 28 lid 1 Wet Bibob bedoelde geheimhoudingsplicht ook het algemeen belang raakt, in die zin dat het doel van de Wet Bibob beter wordt gediend als instanties en personen die informatie verstrekken aan de opstellers van een Bibob-advies ervan uit kunnen gaan dat die informatie vertrouwelijk blijft. Mede gelet op de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis van artikel 272 Sr en van de Wet Bibob geeft dat oordeel – waarin besloten ligt dat met de openbaring van deze informatie een publiek belang wordt geschonden dat prevaleert boven het belang van de persoon tegen wie het feit is gepleegd – niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

Voor zover het cassatiemiddel hierover klaagt, faalt het.

De Hoge Raad heeft ook de verder in het cassatiemiddel aangevoerde klachten over de uitspraak van het hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat ook deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van die uitspraak. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie artikel 81 lid 1 van de Wet op de rechterlijke organisatie).

Lees hier de volledige uitspraak.