Hoge Raad 21 november 2023, ECLI:NL:HR:2023:1607

Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging van de verdachte, een waterschap, ter zake van de tenlastegelegde overtreding van artikel 3.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, omdat naar het oordeel van het hof het waterschap strafrechtelijke immuniteit toekomt. Het hof heeft daartoe het volgende overwogen:

“[verdachte] wordt - kort gezegd - verweten dat het in 2020 in [plaats] meermalen opzettelijk zou hebben gepoogd een bever te doden of te vangen door in gebieden waarin bevers leven onbeschermde klemmen om muskusratten te vangen te plaatsen. Het verwijt is geënt op het bepaalde in artikel 3.5, eerste lid, van de Wet Natuurbescherming.

Namens de verdachte is primair gesteld dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk moet worden verklaard in de vervolging, omdat het waterschap ter zake van het tenlastegelegde strafrechtelijke immuniteit geniet.

Het hof overweegt hieromtrent als volgt.

De Hoge Raad heeft in het arrest “Pikmeer II” van 6 januari 1998 het criterium voor strafrechtelijke immuniteit van decentrale overheden nader vormgegeven en bepaald dat de strafrechtelijke immuniteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet slechts dan dient te worden aangenomen als de desbetreffende (verweten) gedragingen naar hun aard en gelet op het wettelijke systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In andere gevallen is er wegens de te betrachten gelijkheid tussen overheidslichamen en natuurlijke personen geen aanleiding immuniteit aan het openbaar lichaam te verlenen.

Het hof stelt vast dat het waterschap een openbaar lichaam is in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet. Het hof zal daarom de strafrechtelijke aansprakelijkheid van het waterschap dienen te toetsen aan de hand van het hiervoor weergegeven Pikmeer II-criterium.

Bij de beantwoording van de vraag of het waterschap strafrechtelijke immuniteit toekomt moet allereerst worden beoordeeld of het handelen van het waterschap kan worden aangemerkt als een gedraging die is voorbehouden aan zijn bestuursfunctionarissen in het kader van de uitvoering van een hem opgedragen taak.

Artikel 1 van de Waterschapswet luidt als volgt:

1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.

2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. Daarnaast kan de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.

3. De zorg voor het watersysteem, bedoeld in het tweede lid, omvat mede het voorkomen van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door muskus- en beverratten, bedoeld in artikel 3.2a van de Waterwet.

Artikel 3.2a van de Waterwet luidt als volgt:

Het waterschap draagt zo goed mogelijk zorg voor het voorkomen van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door muskus- en beverratten.

Uit de parlementaire behandeling volgt dat in 1985 is gekozen voor een landelijke aanpak van de muskusrattenbestrijding. Gebleken was dat het onvoldoende effectief is als de bestrijding ter hand wordt genomen door degenen die de schade lijden. Kamerstukken II, 1984-1985, 19005, nr. 3: “De materie van het onderhavige wetsontwerp betreft het beleid waarvan de hoofdlijnen zijn neergelegd in de op 5 december 1983 gedateerde notitie Definitief standpunt inzake de organisatie van de permanente muskusrattenbestrijding (bijlage van 18100, XII, nr. 53). In die notitie is (onder 1.2) uiteengezet dat, alhoewel het denkbaar zou zijn dat bestrijding van schade (aan waterkeringen, watergangen, wegen, oogst en visserij) ter hand wordt genomen door degenen die de schade lijden, de praktijk voldoende heeft bewezen dat de bestrijding van de muskusrat geïntegreerd moet plaatsvinden en dat een dergelijke bestrijding dus vooral een zorg voor de overheid is.” Als bestuurlijk niveau is gekozen voor de provincie omdat de bestrijding doelmatig per provincie kan worden georganiseerd en een organisatie op rijksniveau niet nodig is. Sinds die tijd is de muskusrattenbestrijding een wettelijke taak van de provincies. Deze bestrijding is door de provincies, met uitzondering van de provincies Noord- en Zuid-Holland en Groningen, gedelegeerd aan waterschappen. Voor de coördinatie van de bestrijding is de Landelijke Coördinatie Commissie Muskusrattenbestrijding ingesteld door de provincies en de waterschappen.

In 1995 is de wetgeving uit 1985 gewijzigd als onderdeel van een decentralisatie-impuls. Sinds die tijd vindt de bekostiging van de inzet van de muskusrattenvangers als volgt plaats: het Rijk levert een bijdrage aan het Provinciefonds en de provincies en waterschappen zorgen voor de rest van de benodigde middelen.

Sinds 1995 is de bestuurlijke context sterk veranderd. Belangrijke wijzigingen in de context zijn het ontstaan van all-in-waterschappen, waardoor de verschillende aspecten van het waterbeheer in alle gebieden aan één waterschap zijn opgedragen, de nog steeds toenemende schaalvergroting en professionalisering van de waterschappen en het feit dat de meeste provincies de muskusrattenbestrijding aan de waterschappen hebben gedelegeerd. Binnen deze constellatie heeft het kabinet het doelmatiger geacht om de taak en de verantwoordelijkheid voor de financiering hiervan direct op te dragen aan de waterschappen. De bestrijding van muskusratten is vanwege het belang voor de waterveiligheid te beschouwen als onderdeel van het watersysteembeheer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32474, nr. 3).

Het hof komt op grond van het voorgaande tot het oordeel dat het plaatsen van de onbeschermde klemmen om muskusratten te vangen heeft te gelden als een gedraging die is verricht in het kader van de uitvoering van een aan het waterschap opgedragen taak, namelijk het voorkomen van schade aan waterstaatswerken door bestrijding van de muskus- en de beverrat.

De tweede vraag die dient te worden beantwoord is of het waterschap heeft gehandeld ter uitvoering van zijn exclusieve bestuurstaak. Daarbij is naar het oordeel van het hof beslissend of de ten laste gelegde gedraging exclusief is in die zin, dat zij niet anders dan in het kader van een overheidstaak kan worden verricht. Alleen dan kan uitgesloten worden geacht dat derden ten aanzien van het verrichten van die ten laste gelegde gedragingen op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen.

Deze tweede vraag beantwoordt het hof bevestigend. De aan het strafrechtelijke verwijt ten grondslag liggende gedraging - het plaatsen van onbeschermde klemmen om muskusratten te vangen - kan gezien de hiervoor weergegeven parlementaire behandeling bezwaarlijk anders worden verricht dan door bestuursfunctionarissen in het kader van de uitvoering van de aan het waterschap opgedragen bestuurstaak.

Op grond van het voorgaande komt het hof tot het oordeel dat het waterschap in de onderhavige zaak strafrechtelijke immuniteit toekomt en dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging dient te worden verklaard.”

Middel

Het middel bevat de klacht dat 's hofs oordeel dat bij de beoordeling van de vraag of aan de verdachte strafrechtelijke immuniteit toekomt beslissend is of de tenlastegelegde gedraging exclusief is in die zin dat zij niet anders dan in het kader van een overheidstaak kan worden verricht, getuigt van een onjuiste rechtsopvatting, terwijl ook 's hofs oordeel dat de tenlastegelegde gedraging gezien de door het Hof weergegeven parlementaire geschiedenis bezwaarlijk anders kan worden verricht dan door bestuursfunctionarissen in het kader van de uitvoering van de aan het waterschap opgedragen bestuurstaak, getuigt van een onjuiste rechtsopvatting, althans niet zonder meer begrijpelijk is.

Beoordeling Hoge Raad

Strafrechtelijke immuniteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet dient alleen te worden aangenomen als de betreffende gedragingen naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In andere gevallen is er wegens de hier te betrachten gelijkheid geen aanleiding immuniteit aan het openbaar lichaam te verlenen. (Vgl. HR 6 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:AA9342, Pikmeer II.)

Het hof heeft – niet onbegrijpelijk – geoordeeld dat het tenlastegelegde plaatsen van onbeschermde (muskusrat)klemmen door het waterschap, plaatsvond ter uitvoering van de in artikel 1 lid 3 van de Waterschapswet in samenhang met artikel 3.2a van de Waterwet aan het waterschap opgedragen taak zo goed mogelijk zorg te dragen voor het voorkomen van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door muskus- en beverratten.

Voor zover het hof heeft overwogen dat voor het aannemen van immuniteit “beslissend [is] of de ten laste gelegde gedraging exclusief is in die zin, dat zij niet anders dan in het kader van een overheidstaak kan worden verricht”, heeft het miskend dat niet beslissend is of de gedraging niet anders dan in het kader van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak kan worden verricht, maar dat het erom gaat of deze gedraging – kort gezegd – in het kader van de uitvoering van die taak niet anders dan door bestuursfunctionarissen kan worden verricht. Het cassatiemiddel klaagt daarover op zichzelf terecht. Uit het geheel van de overwegingen van het hof blijkt echter dat het hof voor zijn beslissing de laatstgenoemde maatstaf heeft aangelegd, zodat deze klacht niet tot cassatie leidt.

Het hof heeft geoordeeld dat het waterschap met betrekking tot de tenlastegelegde gedragingen immuniteit toekomt. Dat oordeel is niet zonder meer begrijpelijk. Dat op een waterschap de zorgplicht rust om schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door muskusratten te voorkomen, betekent niet dat het feitelijk plaatsen van onbeschermde (muskusrat)klemmen naar zijn aard en gelet op het wettelijk systeem niet door anderen dan bestuursfunctionarissen in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak kan worden verricht. Ook wat het hof overigens in zijn overwegingen heeft betrokken brengt dat niet mee.

Het cassatiemiddel is terecht voorgesteld.

Lees hier de volledige uitspraak.