Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 8 november 2023, ECLI:NL:GHSHE:2023:3694

Dit betreft een uitspraak na terugwijzing door de Hoge Raad. Een rechtspersoon wordt veroordeeld voor overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Uit de wetsgeschiedenis komt naar voren dat de wetgever met het in artikel 8.1, lid 1, Wm neergelegde verbod om (de werking van) een inrichting zonder een daartoe verleende vergunning te veranderen, het oog heeft gehad op gevallen waarin de verandering ertoe leidt dat “de toegestane milieubelasting van de inrichting” wordt overschreden. Mede in dit licht bezien moet worden aangenomen dat artikel 8.1, lid 1, Wm ook van toepassing is in gevallen waarin de verandering weliswaar niet een werkwijze of activiteit betreft die specifiek in de eerder verleende vergunning is omschreven, maar die verandering wel leidt tot een andere inrichting of tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mocht veroorzaken. De opvatting dat slechts dan sprake is van het “veranderen” van (de werking van) de inrichting in de zin van artikel 8.1, lid 1, Wm als het gaat om een verandering van een werkwijze of activiteit die deel uitmaakt van de vergunde activiteiten zoals omschreven in de eerder verleende vergunning, is te beperkt.

Ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie

De verdediging heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk is in de voortgezette vervolging van de verdachte. Daartoe is aangevoerd dat de niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in dit specifieke geval moet volgen vanwege schending van de beginselen van een behoorlijke procesorde. De voortgezette vervolging ná het arrest van het hof van 22 augustus 2018 is volgens de verdediging in strijd met het verbod op ‘détournement de pouvoir’, dan wel in strijd met het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging. Uit het instellen van cassatie door het Openbaar Ministerie en het vervolgens intrekken van de cassatieberoepen tegen de medeverdachten (de natuurlijke personen), blijkt dat vanaf dat moment enkel financiële motieven aan de voortgezette vervolgingsbeslissing ten grondslag liggen. De vervolging van de verdachte is vanaf dat moment dan ook in strijd met die beginselen, zoals door de verdediging – kort samengevat – als volgt wordt onderbouwd.

Détournement de pouvoir

De vervolgingsbevoegdheid van het Openbaar Ministerie dient ertoe dat een verdachte publiekelijk ter verantwoording kan worden geroepen, waarmee een generale en speciale preventie wordt beoogd. De bevoegdheid van het Openbaar Ministerie om een ontnemingsvordering in te dienen, beoogt een duidelijk ander doel: herstel van de rechtmatige toestand in financiële zin. Hoewel dit bij de vervolgingsbeslissing betrokken kan worden, mag dit niet de enige reden voor de voortgezette strafvervolging zijn. Door de onherroepelijke veroordeling voor de andere feiten is immers reeds invulling gegeven aan de hiervoor genoemde strafvorderlijke doelstellingen. Aldus is wat de verdediging betreft sprake van schending van het verbod op détournement de pouvoir, omdat de onderhavige voortgezette strafvervolging van de verdachte uitsluitend voor een ander doel is gebruikt dan waarvoor strafvervolging dient.

Redelijke en billijke belangenafweging

Op grond van dezelfde argumenten is volgens de verdediging (subsidiair) sprake van een onredelijke en niet billijke belangenafweging. De verdachte had er – net als de medeverdachten – belang bij om na het arrest van het hof van 22 augustus 2018 niet verder betrokken te worden in een strafrechtelijke procedure. Dit belang had moeten prevaleren, omdat enkel nog financiële motieven aan de verdere vervolging ten grondslag liggen. Volgens de verdediging is door het Openbaar Ministerie de vervolging van de verdachte doorgezet, terwijl geen redelijk handelend lid van het Openbaar Ministerie tot datzelfde oordeel had kunnen komen. Het Openbaar Ministerie dient dan ook wegens schending van de redelijke en billijke belangenafweging niet-ontvankelijk in de vervolging te worden verklaard.

Het hof overweegt hieromtrent als volgt.

In artikel 167, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering is aan het Openbaar Ministerie de bevoegdheid toegekend zelfstandig te beslissen of naar aanleiding van een ingesteld opsporingsonderzoek vervolging moet plaatsvinden. De beslissing om tot vervolging over te gaan of die vervolging voort te zetten leent zich slechts in zeer beperkte mate voor een inhoudelijke rechterlijke toetsing. Alleen in uitzonderlijke gevallen is plaats voor een niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie in de vervolging op de grond dat het instellen of voortzetten van die vervolging onverenigbaar is met de beginselen van een goede procesorde, voor zover hier van belang, met het verbod op détournement de pouvoir en/of met het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging om reden dat geen redelijk handelend lid van het Openbaar Ministerie heeft kunnen oordelen dat met voortzetting van de vervolging enig door strafrechtelijke handhaving beschermd belang gediend kan zijn (vgl. HR 6 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX4280, NJ 2013/109 en HR 2 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:7, NJ 2013/563).

Anders dan de verdediging, is het hof, met de advocaat-generaal, van oordeel dat herstel van de rechtmatige toestand in financiële zin door middel van een te effectueren vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel evenwel een – in het kader van het in de wet besloten beginsel dat “misdaad niet mag lonen” – belangrijke door middel van een daarop gerichte opsporing en vervolging in de strafrechtspleging na te streven doelstelling is. Het instellen van dergelijke vordering heeft naast een rechtsherstellende, overigens ook een generaal-preventieve werking. Nu volgens de door het Openbaar Ministerie gebruikte berekening het door de verdachte wederrechtelijk verkregen voordeel rechtsreeks samenhangt met de onder onderdelen a en b van feit 1 tenlastegelegde gedragingen waarvan de verdachte – naar het oordeel van het Openbaar Ministerie ten onrechte – in hoger beroep was vrijgesproken, bij welke vrijspraak een ontneming onmogelijk zou zijn, kon het Openbaar Ministerie, teneinde alsnog het beoogde herstel van de rechtmatige toestand in financiële zin te bewerkstelligen, niet anders dan de strafrechtelijke vervolging in de hoofdzaak voortzetten. Naar het oordeel van het hof is derhalve geen sprake van misbruik van bevoegdheden en kon het Openbaar Ministerie op juiste gronden oordelen dat met de voortzetting van de vervolging een door strafrechtelijke handhaving beschermd belang gediend is. De door de verdediging aangevoerde omstandigheden kunnen naar het oordeel van het hof, ook in onderlinge samenhang beschouwd, niet de conclusie dragen dat het instellen van de strafvervolging in de onderhavige strafzaak onverenigbaar is met beginselen van een behoorlijke procesorde (i.c. détournement de pouvoir en/of het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging).

Het hof verwerpt het verweer van de verdediging mitsdien in al zijn onderdelen en verklaart het Openbaar Ministerie ontvankelijk in de verdere vervolging van de verdachte.

Bewijsoverwegingen

De beslissing dat het bewezenverklaarde (feit 1, onderdelen a en b) door de verdachte is begaan, berust op de feiten en omstandigheden als vervat in de hierboven bedoelde bewijsmiddelen in onderlinge samenhang beschouwd.

De verdediging heeft ter terechtzitting in hoger beroep vrijspraak bepleit van de onderdelen a en b van het onder 1 tenlastegelegde feit.

Ten aanzien van onderdeel a

De verdediging heeft aangevoerd dat – hoewel de feitelijk onder a omschreven gedraging op zichzelf bewezen kan worden – geen sprake is van een verandering van de inrichting en dat derhalve vrijspraak van dit onderdeel dient te volgen. In de vergunning op grond van de Wet Milieubeheer (hierna: Wm-vergunning) is geen verplichting opgenomen om al het bedrijfsafvalwater (grijs water), al dan niet via de afvalwaterbehandelingsinstallatie, op het openbaar riool te lozen, noch blijkt die verplichting uit de (van die vergunning deel uitmakende) aanvraagstukken. Bovendien volgt volgens de verdediging uit de aanvraag van de Wvo-vergunning dat de verdachte bedrijfsafvalwater (grijs water), na behandeling in de afvalwaterbehandelingsinstallatie, volgens die vergunning mocht gebruiken om haar terrein te besproeien. Er was derhalve geen vergunningsplicht om al het grijs water, of een bepaald gedeelte daarvan, op het openbaar riool te lozen. Dat die plicht er niet was, blijkt ook uit het feit dat het Waterschap Brabantse Delta de aansluiting op het openbaar riool had verzegeld. Het enkele feit dat op enig moment grijswater door de verdachte niet (meer) werd afgevoerd op het openbaar riool, levert geen bewezenverklaring van het ‘veranderen van de inrichting’ op.

Subsidiair is aangevoerd dat de gedraging geen strafbaar feit volgens de wet oplevert, zodat de verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging. Immers, nergens in de vergunningen is de verplichting opgenomen dat de verdachte het grijze water geheel of gedeeltelijk op het openbaar riool had moeten lozen.

Meer subsidiair heeft de verdediging aangevoerd dat sprake is van een eveneens tot ontslag van rechtsvervolging leidende rechtvaardigingsgrond. Immers, de verdachte heeft – nadat het openbaar riool was verzegeld – door het niet (meer) afvoeren op het openbaar riool voldaan aan het ambtelijk bevel, namelijk het lozingsverbod, (bevoegd) gegeven door het bevoegd gezag, het Waterschap. Daarmee wordt de strafbaarheid van het tenlastegelegde feit aangetast en kan de wederrechtelijkheid daarvan niet meer worden vastgesteld en dient om deze reden voor onderdeel a ontslag van alle rechtsvervolging te volgen.

Ten aanzien van onderdeel b

De verdediging heeft aangevoerd dat volgens de onderhavige vergunningen alleen een bepaald soort percolaat gescheiden verwerkt en afgevoerd moest worden en dat dit niet gold voor al het percolaat. Op het terrein van de verdachte werden in de tenlastegelegde periode geen zwaar verontreinigde materialen en kunststof, land- en tuinbouwfolie opgeslagen. Derhalve hoefde het percolaat niet per as te worden afgevoerd en gold evenmin de verplichting om dit gescheiden te houden van andere afvalstromen. Dat betekent volgens de verdediging dat de feitelijk omschreven gedraging – het niet meer gescheiden verwerken en afvoeren van percolaat – geen verandering van de inrichting heeft opgeleverd, hetgeen dient te leiden tot vrijspraak van dit onderdeel.

Subsidiair is aangevoerd dat de verplichting tot het gescheiden verwerken en afvoeren van percolaat niet uit de vergunning blijkt, zodat geen sprake is van een strafbare gedraging en de verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging.

Ten aanzien van de onderdelen a en b

Ten slotte heeft de verdediging nog aangevoerd dat, kort gezegd, de materiële milieu-impact van de gedragingen van de verdachte niet zodanig is dat sprake is van een andere inrichting of van andere of grotere gevolgen voor het milieu dan was vergund. Ook om deze reden dient de verdachte te worden vrijgesproken.

Het hof overweegt ten aanzien van bovenstaande verweren als volgt.

verdachte, de verdachte, wordt onder feit 1 verweten zich schuldig te hebben gemaakt aan overtreding van een voorschrift gesteld bij of krachtens artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm). Deze bepaling luidde ten tijde van het tenlastegelegde tot en met 31 december 2007 als volgt:

Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting behoort:

a. op te richten;

b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;

c. in werking te hebben.

Vanaf 1 januari 2008 luidde dit eerste lid gedurende de tenlastegelegde periode als volgt:

Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting waartoe een gpbv-installatie 2 behoort:

a. op te richten;

b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;

c. in werking te hebben.

Kort gezegd is aan de verdachte tenlastegelegd dat zij in de periode van januari 2007 tot en met september 2008 een inrichting zonder een daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad, althans die inrichting heeft veranderd en/of die veranderde inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad. In de tenlastelegging zijn drie specifieke situaties/gedragingen opgenomen – de onderdelen a, b en c – waardoor (de werking van) de richting door de verdachte zou zijn veranderd, te weten:

a. het niet meer afvoeren en verwerken van het bedrijfsafvalwater via het rioolstelsel en/of de afvalwaterbehandelingsinstallatie op het openbaar riool en/of

b. het niet meer gescheiden verwerken en/of afvoeren van het percolaat van de opslagvakken van afvalstoffen en het overige bedrijfsafvalwater en/of

c. het aanbrengen van één of meer bassins voor het opslaan van afvalwater en/of laten bezinken van afvalwater en/of regenwater.

Onderdeel c is reeds door het hof bij arrest van 22 augustus 2018 wettig en overtuigend bewezenverklaard en thans, in zoverre, niet meer aan het oordeel van het hof onderworpen. Aan het hof ligt nog wel de beantwoording van de vraag voor of de onder a en b weergegeven situaties met betrekking tot de verwerking van de afvalwaterstromen binnen de inrichting er eveneens toe hebben geleid dat zonder vergunning (de werking van) de inrichting is veranderd.

Het hof stelt daarbij voorop dat uit de wetsgeschiedenis naar voren komt dat de wetgever met het in artikel 8.1, lid 1, Wm neergelegde verbod om (de werking van) een inrichting zonder een daartoe verleende vergunning te veranderen, het oog heeft gehad op gevallen waarin de verandering ertoe leidt dat “de toegestane milieubelasting van de inrichting” wordt overschreden. Mede in dit licht bezien moet worden aangenomen – zo overwoog de Hoge Raad in het arrest van 10 mei 2022 – dat artikel 8.1, lid 1, Wm ook van toepassing is in gevallen waarin de verandering weliswaar niet een werkwijze of activiteit betreft die specifiek in de eerder verleende vergunning is omschreven, maar die verandering wel leidt tot een andere inrichting of tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mocht veroorzaken.

De opvatting dat slechts dan sprake is van het “veranderen” van (de werking van) de inrichting in de zin van artikel 8.1, lid 1, Wm als het gaat om een verandering van een werkwijze of activiteit die deel uitmaakt van de vergunde activiteiten zoals omschreven in de eerder verleende vergunning, is volgens de Hoge Raad te beperkt.

Het hof is van oordeel dat uit de bewijsmiddelen volgt dat de verdachte de onder a en b tenlastegelegde gedragingen, te weten:

het niet meer afvoeren en verwerken van het bedrijfsafvalwater via het rioolstelsel en/of de afvalwaterbehandelingsinstallatie op het openbaar riool (a) en
het niet meer gescheiden verwerken en/of afvoeren van het percolaat van de opslagvakken van afvalstoffen en het overige bedrijfsafvalwater (b), feitelijk heeft begaan in de tenlastegelegde periode.

De vraag waar het hof zich vervolgens voor ziet gesteld is of deze verandering in de percolaat- c.q. afvalwaterhuishouding binnen het bedrijf, hoewel die huishouding niet specifiek en met zoveel woorden in de eerder verleende Wm-vergunning is gereguleerd, leidt tot een andere inrichting of tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken.

Uit het arrest van het hof van 22 augustus 2018 volgt dat het hof onder 2 en 3 primair wettig en overtuigend bewezen heeft geacht dat de verdachte de inrichting niet schoon en zindelijk heeft gehouden en meermalen opzettelijk (verontreinigd) afvalwater heeft geloosd. Door het wijzigen van het waterhuishoudingsbeleid is het afvalwater niet meer gescheiden verwerkt en afgevoerd, maar op het bedrijfsterrein gebleven. De afvalwaterstromen hebben zich daardoor vermengd: het (verontreinigde) water op de wegen en paden (grijs water) vermengde zich met percolaat (zwart water), afkomstig van afvalstoffen c.q. met water dat in contact was gekomen met afvalstoffen. Een deel van het overtollige water werd opgeslagen in vakken die daarvoor niet waren bestemd en werd opzettelijk geloosd in de onbeschermde bodem. Uit deze eerdere vaststellingen van het hof volgt dat de wijziging van het waterhuishoudingsbeleid van de verdachte heeft geresulteerd in een beheer van afvalwater dat ten opzichte van de vergunde (begin)situatie minder doelmatig was. Daarmee heeft die wijziging geleid tot andere en/of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mocht veroorzaken.

Gelet op het vorenstaande is naar het oordeel van het hof sprake van een verandering van (de werking van) de inrichting als bedoeld in artikel 8.1, lid 1, Wm. Hetgeen door de verdediging is aangevoerd, zoals hierboven samengevat weergegeven en uitvoerig verwoord in de pleitnota, doet aan dit oordeel niet af.

Voor zover de verdediging nog heeft aangevoerd dat, ten aanzien van onderdeel a, sprake is van een rechtvaardigingsgrond, omdat de verdachte heeft voldaan aan het door het Waterschap Brabantse Delta gegeven ambtelijk bevel, namelijk het lozingsverbod, overweegt het hof dat niet is gebleken dat door het besluit van het Waterschap tot het opleggen van een last onder bestuursdwang (en als gevolg daarvan het feitelijk dichtdraaien van de afsluiter op het bedrijfsterrein van terrein en terrein ) een ambtelijk bevel is gegeven, noch dat het bewezenverklaarde handelen van de verdachte ‘ter uitvoering van’ dat vermeend ambtelijk bevel heeft plaatsgevonden. Het besluit van het Waterschap en het daardoor niet (meer) kunnen afvoeren op het openbaar riool kan naar het oordeel van het hof niet worden opgevat als bevel in de zin van artikel 43, eerste lid, Sr en het bewezenverklaarde handelen kan in dezen niet opgevat worden als te zijn gericht op de nakoming van de in het vermeende 'bevel' opgesloten liggende opdracht. Het hof is voorts van oordeel dat de verdachte anders had kunnen (en moeten) handelen nadat het openbaar riool was verzegeld. De verdachte had de inrichting immers tijdig kunnen stilleggen, het bedrijf kunnen verkleinen of de afvalwaterstromen – daargelaten de financiële wenselijkheid of haalbaarheid – tijdig op andere wijze kunnen afvoeren.

Voor zover het hof het aangevoerde verweer zou moeten opvatten als een beroep op een rechtvaardigende noodtoestand, oordeelt het hof dat door de verdediging niet is onderbouwd dat ten tijde van het bewezenverklaarde handelen van de verdachte sprake was van een (actuele en concrete) noodtoestand, waarin het bewezenverklaarde handelen van de verdachte adequaat en geëigend was om het betrokken rechtsbelang te behartigen en gezien de betreffende feiten en omstandigheden de verdachte niet anders heeft kunnen en moeten handelen.

Het hof verwerpt het verweer van de verdediging in al zijn onderdelen en acht wettig en overtuigend bewezen dat de verdachte, als rechtspersoon, de onderdelen a en b (naast het eerder bewezenverklaarde onderdeel c) heeft begaan.

Bewezenverklaring

Feit 1 (onderdelen a en b): overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, opzettelijk begaan door een rechtspersoon, meermalen gepleegd.

Strafoplegging

Geldboete van €50.000.

De verdachte heeft het belang van de naleving van de op haar rustende plicht miskend, om alvorens activiteiten te ontplooien die de werking van de bestaande vergunde inrichting zouden veranderen, zich te voorzien van een adequate vergunning. Immers, heeft de verdachte door het bewezenverklaarde handelen de mogelijkheid van de overheid om verdachtes bedrijfsactiviteiten en de gevolgen daarvan voor het milieu middels voorschriften te reguleren ondermijnd. Daarnaast heeft de verdachte zich niet gehouden aan een voorschrift verbonden aan de verstrekte Wm-vergunning door de inrichting niet schoon en zindelijk te houden en heeft de verdachte meermalen opzettelijk (verontreinigd) afvalwater geloosd. Door het waterhuishoudingsbeleid te wijzigen, is het afvalwater niet meer gescheiden verwerkt en afgevoerd, maar op het bedrijfsterrein gebleven. De afvalwater-stromen hebben zich vermengd: het (verontreinigde) water op de wegen en paden (grijs water) vermengde zich met percolaat (zwart water), afkomstig van afvalstoffen c.q. met water dat in contact was gekomen met afvalstoffen. Een deel van het overtollige water werd opgeslagen in vakken die daarvoor niet waren bestemd en werd opzettelijk geloosd in de onbeschermde bodem. Door aldus te handelen heeft de verdachte zich niets gelegen laten liggen aan het belang van het voorkomen van een ongewenste en onnodige belasting van het milieu en bijgedragen aan mogelijke vervuiling van het milieu. Het hof rekent dit de verdachte aan.

Lees hier de volledige uitspraak.