Op 26 oktober Minister Yeşilgöz-Zegerius van Justitie en Veiligheid een kamerbrief gestuurd aan de Tweede Kamer, waarin zij aangeeft positief tegenover procesafspraken te staan.

In de brief valt - met positieve bril - in te lezen dat de Minister van plan is wetgeving voor procesafspraken te maken. Met een kritische bril op valt echter te lezen dat de Minister eerst de OM-aanwijzing en praktijkontwikkelingen afwacht. Tot slot: het arrest van de Hoge Raad is een belangrijke stap in de goede richting maar niet meer dan dat. Het biedt op bepaalde punten nog onvoldoende rechtsbescherming.

Uitspraak Hoge Raad

Op 14 juni 2022 is de procureur-generaal bij de Hoge Raad in een vordering tot cassatie in het belang van de wet ingegaan op verschillende varianten waarin procesafspraken zich in de rechtspraktijk voordoen en op de vraag welke randvoorwaarden gelden als procesafspraken worden gemaakt. In zijn uitspraak van 27 september 2022 (ECLI:NL:HR:2022:1252) heeft de Hoge Raad zich naar aanleiding van deze vordering uitgesproken over de mogelijkheid tot het maken van procesafspraken.

Kort samengevat heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het op grond van het huidige stelsel van strafvordering mogelijk is om dergelijke procesafspraken te maken – ook na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting en in hoger beroep – en dat de rechter tot een uitspraak kan komen die overeenstemt met het afdoeningsvoorstel van het OM en de verdediging, aldus de Minister.

Tegen die achtergrond formuleert de Hoge Raad enkele randvoorwaarden en aandachtspunten die daarbij in acht moeten worden genomen, waaronder de vereisten dat bij het tot stand komen van procesafspraken de verdachte van rechtsbijstand is voorzien en de officier van justitie in voorkomende gevallen rekening houdt met de belangen van onder andere het slachtoffer. Met het oog op de rechterlijke beoordeling van de strafzaak waarop het gezamenlijk afdoeningsvoorstel betrekking heeft, stelt de Hoge Raad voorop dat de totstandkoming van zo’n afdoeningsvoorstel geen afbreuk doet aan de zelfstandige verantwoordelijkheid van de rechter voor de uitkomst van de strafzaak. Dat betekent concreet dat de rechter zijn eigen verantwoordelijkheid behoudt dat de behandeling en de beoordeling van de strafzaak plaatsvinden overeenkomstig de daarvoor geldende wettelijke regeling – in het bijzonder de artikelen 348 en 350 van het Wetboek van Strafvordering – en de eisen van een eerlijk proces (artikel 6 EVRM), en dat de rechter daarmee beslissingen kan nemen die afwijken van het gezamenlijk afdoeningsvoorstel van het OM en de verdediging. De Hoge Raad noemt verder een aantal aandachtspunten die ertoe strekken de rechter in concrete zaken houvast te geven bij de wijze waarop deze – binnen het bestaande wettelijke en verdragsrechtelijke kader – procesafspraken kan betrekken bij de behandeling en beoordeling van de strafzaak.

Gevolgen uitspraak Hoge Raad en vervolgtraject

In de rechtspraktijk wordt – zoals ook blijkt uit het jurisprudentie-overzicht in de vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad – al geruime tijd gewerkt met procesafspraken. De uitspraak van de Hoge Raad biedt een helder en werkbaar kader waarbinnen de praktijk van procesafspraken kan worden ingebed en voortgezet.

De Minister ziet in deze uitspraak bevestiging van haar eerder in antwoord op Kamervragen gegeven opvatting dat de huidige wettelijke regeling de nodige ruimte biedt voor het maken van procesafspraken. In dit verband is nog van belang op te merken dat sinds de inwerkingtreding van de Innovatiewet Strafvordering (Stb. 2022, 276) op 1 oktober 2022 (Stb. 2022, 362) rechters tijdens de strafprocedure zogenoemde prejudiciële vragen aan de Hoge Raad kunnen voorleggen over de uitleg van het bestaande recht. Daarmee is gewaarborgd dat indien in toekomstige gevallen onder de huidige wettelijke regeling nadere rechtsvragen rijzen over procesafspraken, deze via het stellen van een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad kunnen worden voorgelegd.

De hiervoor geschetste uitspraak van de Hoge Raad zal ook worden benut bij de voortzetting van de voorbereiding van een OM-Aanwijzing over procesafspraken. Verwacht wordt dat de conceptaanwijzing in de eerste helft van 2023 gereed zal zijn. OM-aanwijzingen worden na instemming van de minister en vaststelling door het College van procureurs-generaal gepubliceerd in de Staatscourant en op de website van het OM. Een dergelijke aanwijzing heeft rechtskracht en bindt het OM op grond van beginselen van een behoorlijke procesorde. Burgers kunnen er dus rechten aan ontlenen en zich hier voor de rechter op beroepen. Bij elkaar genomen is naar mijn oordeel gewaarborgd dat de rechtspraktijk de komende tijd voldoende houvast wordt geboden wat betreft de mogelijkheden om onder de huidige wettelijke regeling procesafspraken tot stand te brengen, en wat betreft de wijze waarop de rechter daarmee dient om te gaan.

Wetgeving

Volgens de Minister ligt het in de rede om uiteindelijk een wettelijke regeling van procesafspraken in het nieuwe, gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering te treffen. In het nieuwe wetboek wordt namelijk ingezet op een ‘beweging naar voren’: met een samenstel van maatregelen wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter terechtkomen. Dit komt de kwaliteit van de berechting ten goede terwijl de doorlooptijden worden teruggedrongen. Een regeling over procesafspraken zou goed passen binnen deze beweging naar voren. Als het OM en de verdediging de mogelijkheid hebben om – met inachtneming van bepaalde randvoorwaarden – afspraken te maken over het verloop van de strafprocedure en de wijze van afdoening van de strafzaak, wordt immers bevorderd dat voorafgaand aan de zitting duidelijkheid bestaat over de inhoud van de te voeren procedure voor de rechter en de belangrijkste twistpunten tussen het OM en de verdediging. Daardoor kan het onderzoek ter terechtzitting vlot verlopen.

Bij het maken van keuzes over de inhoud van een wettelijke regeling over procesafspraken kunnen de uitspraak van de Hoge Raad, de inhoud van de Aanwijzing en – niet in de laatste plaats – de wijze waarop de praktijk van procesafspraken zich op basis daarvan zal ontwikkelen, nader richting geven. Daarbij moet worden bedacht dat – ook nu procesafspraken zich in verschillende verschijningsvormen kunnen voordoen, zowel wat betreft de wijze van totstandkoming als ten aanzien van de inhoud ervan – vooral uit de toepassingspraktijk zal gaan blijken wat de belangrijkste, door de wetgever te beantwoorden praktische en principiële vragen rondom procesafspraken zijn. Nader zicht op die toepassingspraktijk kan eraan bijdragen dat de wettelijke regeling als geheel zoveel mogelijk aansluit bij bestaande behoeften en op draagvlak kan rekenen. Daartoe zal die toepassingspraktijk worden gemonitord.

Tegen deze achtergrond is de Minister voornemens om, nadat een OM-aanwijzing tot stand is gekomen en meer zicht is verkregen op de toepassingspraktijk, een regeling over procesafspraken in voorbereiding te nemen die aansluit bij de uitspraak van de Hoge Raad en bij de hierboven geschetste doelstelling van het nieuwe wetboek om met een samenstel van maatregelen te bevorderen dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter terechtkomen (“beweging naar voren”). Deze regeling zal worden doorgevoerd in het nieuwe Wetboek van Strafvordering omdat deze als gezegd goed zou passen bij de genoemde doelstelling van dat wetboek. Deze regeling zal uiteraard niet meer kunnen worden meegenomen in het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe wetboek zelf, dat eind eerste kwartaal, begin tweede kwartaal 2023 bij de Tweede Kamer zal worden ingediend. Deze regeling zal daarom neerslaan in een zogenoemde “aanvullingswet”. Voordeel van deze aanpak, die meer uitgebreid is beschreven in de zevende voortgangsrapportage nieuw Wetboek van Strafvordering, is dat de behandeling van het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe wetboek conform de wens van de Tweede Kamer geen vertraging behoeft te ondervinden. Gelijktijdig is gewaarborgd dat de beoogde regeling een zorgvuldige, separate wetgevingsprocedure doorloopt die begint met formele consultatie van adviesinstanties, en na accordering door de ministerraad voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State alvorens bij de Tweede Kamer te worden ingediend. De planning is dat de regeling tegelijk met het gemoderniseerde wetboek van strafvordering in het jaar 2026 in werking treedt.